QUALIFICAZIONE DELLE DIFFERENZE FRA IMPIANTI FOTOVOLTAICI ED AGRIVOLTAICI ALLA LUCE DELLA SENTENZA CONSIGLIO DI STATO 8029/2023
Introduzione
La sentenza 8029 del 30/08/2023 Consiglio di Stato, sezione IV pone in evidenza, in un momento di grande attenzione per questo tipo di impianti da fonte rinnovabile, la netta differenza fra gli impianti agrivoltaici ed i fotovoltaici stigmatizzando l’utilizzo per gli agrivoltaici dei criteri di valutazione dei progetti destinati esclusivamente ai fotovoltaici.
La Provincia di Brindisi aveva rigettato l’istanza tesa ad ottenere il rilascio di positivo provvedimento autorizzatorio unico regionale[1] (P.A.U.R.) presentata da società che intendeva realizzare un impianto agrivoltaico di potenza pari a circa 5,99 MW, localizzato nel Comune di Brindisi.
Con sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia sezione staccata di Lecce (Sezione Seconda) n. 01583/2022 i giudici di prime cure avevano accolto il ricorso, annullando il provvedimento di diniego, muovendo dall’assunto di fondo della netta distinzione ontologica sussistente tra gli impianti agrivoltaici e quelli fotovoltaici.
Avverso detta sentenza la provincia di Brindisi ha presentato ricorso dinnanzi al Consiglio di Stato deducendo sei motivi di gravame:
1. erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui, muovendo dalla netta distinzione ontologica tra impianti agrivoltaici e fotovoltaici, trae il successivo corollario del mancato assoggettamento dei primi ai vincoli ed ai limiti ambientali e paesaggistici valevoli per i secondi.
2. erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto irrilevante la concentrazione territoriale di impianti FER ai fini dell’espressione del giudizio di compatibilità̀ ambientale e paesaggistica sull’intervento proposto.
3. erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui avrebbe affermato l’inapplicabilità delle limitazioni recate dal PPTR all’installazione di impianti agro- voltaici.
4. erroneità della sentenza impugnata per avere erroneamente trascurato il contenuto del parere espresso dalla Sezione regionale del Paesaggio in data 11.1.2021
5. erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui non ha considerato che le colture correlate al progetto presentato da Columns Energy S.p.A non sarebbero coerenti con la vocazione del sito, relativa alla coltivazione del carciofo, con il conseguente rischio di “perdita della sua vocazione naturale”
6. erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui non ha adeguatamente valutato la questione degli impatti cumulativi del progetto in esame e, in particolare, dell’impatto che il progetto potrebbe avere sul territorio provinciale alla luce degli “impianti già̀ installati e quelli per i quali è stata presentata istanza di autorizzazione”.
Di seguito verranno commentati il primo ed il sesto motivo di gravame che risultano di particolare rilievo a fini tecnico-giuridici
Inquadramento degli impianti agrivoltaici e differenze con quelli fotovoltaici
La parte appellante contestava l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui, muovendo dalla netta distinzione ontologica tra impianti agrivoltaici e fotovoltaici, traeva il successivo corollario del mancato assoggettamento dei primi ai vincoli ed ai limiti ambientali e paesaggistici valevoli per i secondi.
Questa tesi era riportata nel parere negativo reso dalla Provincia di Brindisi tant’è che nella valutazione sulla componente “Paesaggio” il Comitato VIA affermava che “Il termine agrivoltaico o agrofotovoltaico, più volte richiamato nelle controdeduzioni del proponente al fine di giustificare l’intervento, non trova alcun riscontro nella normativa nazionale o regionale”.
Tale assunto è stato ampiamente contestato dai magistrati sia sotto il profilo tecnico evidenziando che “mentre nel caso di impianti fotovoltaici il suolo viene reso impermeabile e viene impedita la crescita della vegetazione, (ragioni per le quali il terreno agricolo perde tutta la sua potenzialità produttiva) nell’agrivoltaico l’impianto è invece posizionato direttamente su pali più alti, e ben distanziati tra loro, in modo da consentire alle macchine da lavoro la coltivazione agricola “ sia, come è ovvio sotto il profilo giuridico.
Il Consiglio di Stato sottolinea, infatti, che dalla differenziazione tecnica tra impianti agrivoltaici e fotovoltaici deriva l’impossibilità dell’assimilazione delle due tipologie impiantistiche sotto il profilo giuridico come in modo erroneo ha fatto la Provincia nel procedimento conclusosi con il provvedimento di PAUR negativo.
Sul punto in questione i magistrati richiamano in sentenza sia la prevalente giurisprudenza del giudice di prime cure[2] che si era già pronunciato negativamente sull’assimilazione dell’agrovoltaico al fotovoltaico annullando altri provvedimenti di diniego, sia citando una recente decisione resa dalla stessa sezione IV in sede di appello cautelare[3].
La sentenza procede con un’accurata disamina delle fonti normative in cui si ritrovano specifiche disposizioni sui sistemi ibridi agricoltura-produzione di energia che non compromettono “l’utilizzo dei terreni dedicati all’agricoltura, ma contribuiscano alla sostenibilità̀ ambientale ed economica delle aziende coinvolte” arrivando a rimarcare la differenziazione fra i due tipi di impianto mettendo in risalto che per gli impianti agrivoltaici è prevista l’ammissione a finanziamento pubblico sia dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (P.N.R.R.) sia dall’art. 65 co. 1- quinquies, d.l. n. 1/12, che ammette a finanziamento pubblico gli: “… impianti agrovoltaici che adottino soluzioni integrative innovative con montaggio dei moduli elevati da terra, anche prevedendo la rotazione dei moduli stessi, comunque in modo da non compromettere la continuità̀ delle attività̀ di coltivazione agricola e pastorale, anche consentendo l’applicazione di strumenti di agricoltura digitale e di precisione”.
Da ultimo vengono anche richiamate le linee guida sull’agrivoltaico emanate il 27 giugno 2022 dal Ministero della Transizione Ecologica in cui vengono fornite le definizioni di impianto agrivoltaico (o agrovoltaico o agro – fotovoltaico) e di agrivoltaico avanzato[4].
La corretta valutazione degli impatti cumulativi
Il sesto motivo di appello dedotto dalla Provincia riguarda l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui non ha adeguatamente valutato la questione degli impatti cumulativi del progetto in esame e in particolare, dell’impatto che il progetto potrebbe avere sul territorio provinciale alla luce degli “impianti già installati e quelli per i quali è stata presentata istanza di autorizzazione”.
Tale motivo di impugnazione è di particolare interesse in quanto la questione dei criteri di disamina degli impatti cumulativi è di interesse generale nell’ambito dei procedimenti di valutazione di impatto ambientale (V.I.A.).
La valutazione degli impatti cumulativi è limitata, ai sensi dell’allegato VII al D.lgs. 152/2006 (Testo Unico Ambiente T.U.A.), solo ad “ad altri progetti esistenti e/o approvati”.
Progetti in corso di valutazione da parte dell’autorità competente, non devono, stante il precedente richiamo normativo, né possono essere presi in considerazione negli studi di impatto ambientale (s.i.a.) presentati dai proponenti in quanto non vi è certezza di una loro autorizzazione.
Alla problematica derivante dalla presentazione di più istanze per impianti simili localizzati nella medesima area potrebbe essere data risposta mediante una più stringente pianificazione preliminare o perlomeno con l’individuazione delle aree idonee ad ospitare impianti di produzione di energia da fonte rinnovabile (impianti Fer), in attuazione di quanto previsto dall’articolo 20 del D.Lgs. 199/2021, criteri di individuazione che, pare, saranno oggetto di un decreto-legge di imminente emanazione (settembre 2023).
Conclusioni
La sentenza esaminata ha il merito di fornire dei chiari criteri relativamente alla differenziazione fra impianti fotovoltaici e agrivoltaici e tenuto conto dell’orientamento espresso dal massimo organo di giustizia amministrativa, eliminare le creative interpretazioni che caratterizzano l’azione delle diverse autorità competenti in tema di rilascio di autorizzazioni.
In quest’ottica la pronuncia potrebbe dare una decisa accelerazione ai procedimenti autorizzatori al fine di perseguire l’obiettivo di velocizzare il percorso di decarbonizzazione e favorire l’evoluzione del sistema energetico da un assetto centralizzato ad uno basato principalmente su fonti rinnovabili, proponendosi di superare l’obiettivo del 30% di produzione energetica da tali fonti.
[1] Art 27 bis D.Lgs. 152/2006 e s.m.i.
[2] cfr., TAR Bari, sent. n. 568/2022; nonché TAR Lecce, sentenze nn. 1799/2022 e 586/22, 1267/22, 1583/22, 1584/22, 1585/22, 1586/22.
[3] cfr., Sez. IV, ord. n. 5480/2022.
[4] – “Impianto agrivoltaico (o agrovoltaico, o agro-fotovoltaico): impianto fotovoltaico che adotta soluzioni volte a preservare la continuità delle attività di coltivazione agricola e pastorale sul sito di installazione” (art.1.1. lett d); – “Impianto agrivoltaico avanzato: impianto agrivoltaico che, in conformità a quanto stabilito dall’articolo 65, comma 1-quater e 1- quinquies, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, e ss. mm.:
